17 de Agosto de 2017 | Mendoza

Carmona hace observaciones al Plan de Ordenamiento Territorial de Mendoza


El diputado Guillermo Carmona presentó un pedido al Presidente de la Cámara de Diputados de Mendoza, Néstor Parés y a los presidentes de los bloques legislativos planteando inquietudes, con observaciones sobre la propuesta de Plan de Ordenamiento Territorial de Mendoza, remitida por el Poder Ejecutivo de la provincia y la solicitud de que se lo emplace a dar cumplimiento a las exigencias de la Ley 8051 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo antes de que la Legislatura apruebe por ley al Plan.
 
Al respecto Carmona sostuvo que "El oficialismo intentará tratar en la sesión de hoy este tema sin que hay existido un análisis profundo de la propuesta de plan en las comisiones competentes. Si se avanza hoy en la aprobación del plan se estarán avalando graves incumplimientos de la ley y perdiéndose una oportunidad fundamental para el desarrollo de Mendoza".

Mendoza, 15 de agosto de 2017.-

Señor Presidente de la 
Honorable Cámara de Diputados 
de la Provincia de Mendoza
Dr. Néstor Parés

De mi mayor consideración: 

Me dirijo a Ud. en relación con el expediente 65.017 por el cual el Poder Ejecutivo provincial ha solicitado a la H. Legislatura la aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial Provincial (PPOT) –de acuerdo a lo dispuesto por la ley 8051 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo-, con el objeto de plantear una serie de inquietudes, observaciones y peticiones que estimo de importancia expresar y que solicito sean tenidas en cuenta antes de la aprobación del plan. 

La Ley 8051 nos plantea un alto desafío ya que tiene por finalidad la construcción de una política de Estado en materia de ordenamiento territorial en favor del desarrollo de nuestra provincia. Es por ello que la decisión que tomará la H. Cámara de Diputados al tratar la propuesta remitida por el Poder Ejecutivo es trascendental para el presente y el futuro de nuestra provincia. 
Como mendocino, como habitante de la provincia y en virtud de las responsabilidades públicas que he tenido y tengo, me siento motivado a hacer llegar por su intermedio a los diputados y las diputadas integrantes de la H. Cámara un conjunto de aportes constructivos que responden al único interés de que la implementación de la Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo no termine siendo un conjunto de actos meramente declamatorios o tenga implicancias superficiales y decorativas. Primero como diputado provincial y luego como Secretario de Ambiente he participado activamente en el proceso que dio lugar a la sanción, promulgación, reglamentación y al comienzo de la implementación de la Ley 8051, por lo que siento un especial compromiso con el objetivo de que este instrumento cumpla las finalidades para las cuales fue concebido. 
Aunque valoro como muy importantes los esfuerzos realizados por las sucesivas gestiones no puedo dejar de expresar mi preocupación por la ausencia de decisiones oportunas orientadas a poner freno a procesos críticos que implican graves riesgos para el desarrollo presente y futuro de la provincia y que permitan revertir tendencias que agravan día a día las condiciones de vida de los habitantes de nuestra provincia. 

Estamos ante una decisión crucial. El proyecto de Ley que propone la aprobación del Plan Provincial de Ordenamiento Territorial ya cuenta con media sanción del H. Senado, por lo que resulta determinante la actual instancia de decisión. A la Legislatura le corresponde no solamente evaluar el contenido de la propuesta remitida por el Poder Ejecutivo sino también el funcionamiento de la institucionalidad, el cumplimiento de los procedimientos y la utilización de los instrumentos que la Ley define. Al respecto, es importante que se tenga en cuenta que se registran deficiencias que van en desmedro de un adecuado proceso de planificación. Entre los aspectos más graves se destacan los siguientes: 

1. Financiamiento: el proceso de ordenamiento territorial provincial ha sido desfinanciado mediante la distracción de los recursos que la ley 8051 prevé en sus artículos 51 a 53. Los sucesivos gobiernos han incumplido la obligación que la Ley establece en relación con la afectación específica, con lo que se ha desfinanciado el fondo de especial creado al efecto. Es así como en el presente ejercicio presupuestario, la ley 8930 del Presupuesto 2017 dispone en el artículo 18 lo siguiente:  “Fíjese, en cumplimiento del Artículo 53 de la Ley N° 8.051, hasta la suma de pesos dieciocho millones ($ 18.000.000.-) importe éste que será distribuido para los municipios conforme a los porcentajes de coparticipación municipal y con destino a lo que dicha ley prevé”. Ese techo priva no solo a los municipios de los recursos necesarios sino que limita todo el procedimiento de implementación de la ley. El artículo 21 de la ley de Presupuesto dispone: “Suspéndase las afectaciones de recursos establecidas por leyes provinciales para fines específicos, excepto: 

a) Los que financian erogaciones del Presupuesto votado 2.017 y que forman parte del Artículo 1° de la presente Ley, los que serán afectados a financiar las partidas presupuestarias previstas en esta ley o las que cada Jurisdicción disponga por modificación presupuestaria en el marco de la normativa legal que afectó el recurso en cuestión. 

b) Los financiamientos de remanentes de ejercicios anteriores de recursos afectados que se tramite su incorporación en el presente ejercicio mantendrán su afectación en dicho ejercicio pero sólo por el monto del remanente (pudiendo de corresponder tener el tratamiento que la legislación fije para los financiamientos de origen provincial), quedando suspendida la afectación de los recursos que ingresen durante el año 2.017 salvo que estén comprendidos en los incisos a) o c) del presente artículo. 

c) Todos aquellos expresamente afectados por la presente ley.”
De esta manera, mediante la aplicación de ambos artículos, se distraen recursos del presupuesto expresamente destinados al cumplimiento de la Ley 8051 a otros fines, impidiéndose el financiamiento adecuando de las políticas de ordenamiento territorial, especialmente en lo relativo al funcionamiento de la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial  (APOT)y el fortalecimiento institucional que requieren los municipios. 

En tanto política de Estado, el ordenamiento territorial requiere que se considere al financiamiento como una inversión y no como un gasto. Sin financiamiento no habrá un adecuado funcionamiento de la institucionalidad que crea la ley, no se podrá contar con los calificados recursos humanos necesarios, no se dispondrán los recursos tecnológicos necesarios, ni se podrá capacitar a los equipos profesionales para continuar el proceso de planificación, gestión y control que la ley establece. 

Basta con observar el pequeño equipo técnico que ha trabajado en la elaboración de la propuesta del PPOT para valorar el enorme trabajo que han realizado y concluir que es necesario dotarlo de los recursos imprescindibles para la continuidad y profundización del trabajo que vienen realizando. En relación con el Equipo Consultor financiado con el PID 08/2009 cabe ser destacado –valorando su enorme aporte como referencia para el trabajo de la Agencia de Ordenamiento Territorial- que tal proyecto no tenía como objeto la elaboración del PPOT sino crear condiciones para ello. El financiamiento proveniente de organismos internacionales no puede ni debe suplir el que la provincia debe garantizar en cumplimiento de la legislación vigente. Si así fuera se vería condicionado el proceso a las condicionalidades impuestas por tales organismos en el marco de sus programas y no a las necesidades de la provincia.  

2. Institucionalidad y procedimientos: La institucionalidad de la Ley 8051 no ha sido plenamente desarrollada ni respetada. Tampoco han sido cumplidos algunos de los más importantes procedimientos previstos por la ley. Al respecto, destaco algunas de las situaciones de incumplimientos más graves que se deben tener en cuenta: 

a. La Agencia de Ordenamiento Territorial (APOT) carece de presidente desde el fallecimiento de la Arquitecta Sonia Romero en julio de 2016. De tal manera, el PPOT remitido a la Legislatura por el Poder Ejecutivo ha sido definido en una parte sustancial de su proceso sin contar con la plena integración que la ley prevé de ese organismo fundamental de la Ley. La jerarquía del presidente de la APOT está dada por el acuerdo del H. Senado que requiere su designación y por el plazo de mandato que excede al del Gobernador de la provincia. 

b. Representación de los municipios: uno de los dos representantes de los municipios que participan en el Consejo de Ordenamiento Territorial (CPOT) no ha sido designado. Si bien la Ley no lo establece explícitamente existe un acuerdo implícito respecto a que uno de los representantes debe ser propuesto por los municipios gobernados por la oposición al gobierno provincial. Tal situación no se ha producido. 

c. Equipos técnicos de la APOT: ya hicimos referencia anteriormente a las limitaciones con las que ha funcionado el equipo de planificación. Pero no solamente se ven afectadas las tareas de planificación. A ese mismo equipo le corresponde realizar aportes técnicos en las funciones de ejecución y control de todos los procedimientos que corresponden a la implementación de la Ley 8051.

d. Evaluación ambiental estratégica: el PPOT no ha sido sometido al procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica, ni el Poder Ejecutivo ha reglamentado dicho procedimiento. Cabe ser destacado que la reglamentación de la Ley fue planteada por etapas a medida que se avanzaba en el proceso de implementación de la Ley. Es así como en una primera instancia fue reglamentado el funcionamiento de los Consejos. Dicha tarea reglamentaria ha quedado inconclusa por omisiones de los sucesivos gobiernos, lo cual no puede ser alegado como un motivo para justificar el incumplimiento de los procedimientos. 

e. Funcionamiento del CPOT: se ha producido un discontinuo funcionamiento de este organismo, incumpliéndose las disposiciones del Reglamento de Funcionamiento del CPOT. 

f. Compatibilización con el Plan Ambiental (artículo 29 ley 8051): en virtud de que el último plan vigente es el Plan de Gestión Ambiental 2008-2012 no consta que se haya realizado tal compatibilización. Existe un grave incumplimiento, por las sucesivas gestiones, de la actualización y revisión del Plan Ambiental que prevé el artículo 6 de la ley 5961. 

g. Consulta pública y audiencia pública (artículos 42 a 48 de la Ley 8051): el PPOT que el Poder Ejecutivo ha remitido no fue sometido a la consulta pública y audiencia pública que dispone la ley. La única audiencia pública, realizada para someter a la participación ciudadana el plan, se concretó en abril de 2014.  Al respecto es importante tener en cuenta que el plan que fue sometido a esos procedimientos de participación no es el mismo que el que oportunamente fue puesto a consideración de la ciudadanía mendocina. Habiéndose realizado cambios sustanciales al plan originalmente diseñado corresponde un nuevo proceso de participación ciudadana, el que no se ha concretado. Cabe ser destacado al respecto que la consulta al Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial no suple los  procesos de participación ciudadana que contempla como obligatorios la ley.
 
h. Auditorías externas (artículo 7 inciso l) y artículo 35 de la ley 8051): se desconoce que se hayan realizado las auditorias dentro de los plazos previstos por la ley, y, en el caso de que se hubieran concretado se desconocen los organismos o instituciones que las han realizado y las conclusiones a las que han arribado.

i. Convocatoria del Consejo de Estado del Plan Estratégico de Desarrollo Provincial (artículo 9 Ley 8051): este plan es la base y referencia para la elaboración del PPOT y su diseño y revisión cada cinco años debe realizarla el Consejo de Estado. Vencido el plazo de revisión, el Consejo de Estado no ha sido convocado, en abierto incumplimiento de lo dispuesto por la Ley. 

3. Con relación a la propuesta de PPOT que se encuentra a consideración de la H. Cámara señalo a continuación algunas cuestiones que deben ser tenidas en cuenta:

a. Excepciones: hay una grave violación de lo dispuesto por el artículo 5 de la Ley 8051 en relación con la prohibición de excepciones, lo cual ha producido una profundización de los efectos negativos de los procesos críticos. Esta situación se evidencia en varias dimensiones, pero una de las más graves es la relacionada con el avance de las urbanizaciones sobre áreas de producción agrícola o zonas que presentan riesgos ambientales, manteniéndose el predominio de la lógica del mercado inmobiliario por sobre el interés público. No se registran al respecto acuerdos expresivos de consensos entre la provincia y los municipios respecto al establecimiento de criterios y mecanismos que garanticen el estricto cumplimiento de lo establecido por el artículo 5 de la ley 8051. El PPOT no adopta decisiones que impliquen el cumplimiento de esa disposición.  Lo enviado por el Poder Ejecutivo a la Legislatura no impide que los municipios de la Provincia de Mendoza puedan seguir habilitando la acción del mercado inmobiliario mediante excepciones. Esto amplía la inequidad territorial y profundiza los reclamos sociales al no existir reglas claras y únicas para el desarrollo inmobiliario.

b. Diferimiento de la definición de los instrumentos de coordinación y complementación: la propuesta de PPOT difiere las definiciones en relación con los instrumentos del plan a un Plan de Acción Anual en materia de Ordenamiento Territorial, el que tendría la finalidad de coordinar y complementar las acciones entre todos los entes ministeriales del Poder Ejecutivo, sus organismos descentralizados, autárquicos, entes reguladores y municipios, y que deberá contener metas. (página 68 de la propuesta de PPOT). Aquí radica la crítica central a la propuesta remitida por el Poder Ejecutivo: se trata de un plan sin acciones, metas e indicadores, lo que lo torna un conjunto de definiciones conceptuales sin impacto en el abordaje concreto de la crítica realidad que presenta el territorio de Mendoza. 

c. Gestión integrada del Área Metropolitana de Mendoza (AMM): el PPOT realiza consideraciones generales, remitiendo las definiciones al organismo interjurisdiccional denominado Unicipio y a los municipios. La propuesta de PPOT no contiene precisiones respecto a la incorporación de sugerencias o coordinación de acciones alcanzadas en ese ámbito. Cabe ser destacado que el decreto de creación del Unicipio data del 19 de febrero de 2016. Hasta el momento se desconocen los avances de ese ámbito de coordinación. 

d. Obras de infraestructura fundamentales: No hay ninguna mención a las obras estructurantes del desarrollo provincial en el corto, mediano y largo plazo, lo cual produce como resultado que tanto la provincia como los municipios lleven adelante obras sin ningún criterio que facilite la inversión pública quedando las mismas a criterios de funcionarios en vez de responder a la planificación.

e. Ausencia de proyectos de normas: el PPOT no viene acompañado por una propuesta de normas a adaptar, modificar o incorporar. Propone la creación de una Comisión de Análisis Normativo, constituida por especialistas, que se abocará a analizar la normativa vigente en la provincia y los municipios con la finalidad de su articulación y adecuación. De tal manera se difiere la definición de los necesarios cambios normativos. Esto hace que lo propuesto en el PPOT se torne en formulaciones abstractas y voluntaristas. Habrá que seguir esperando, sin plazo específico, la definición de las propuestas legislativas que se esperaba que definiera (o la menos comenzara a definir) el plan. 

f. Definición de plazos de acciones a cumplir excesivamente laxos: otorga seis años de plazo para la elaboración de los planes municipales y la puesta en marcha de los instrumentos de la ley. Mientras no hayan planes municipales de ordenamiento se seguirán consolidando las situaciones críticas que afectan a Mendoza como una provincia con serios problemas de desarticulación territorial, de inadecuada densificación, de abandono de amplias áreas del territorio provincial, del predominio de la dinámica del mercado inmobiliario, etc. Esta propuesta se choca con lo dispuesto por el artículo 18 de la ley 8051 que fija un plazo de12 meses para la elaboración de los planes municipales. Se incurre en la misma  violación de los plazos con las auditorias y con la implementación de los instrumentos de la ley. De mayor gravedad aún es que se pretenda que la ejecución de los proyectos contenidos en los programas y subprogramas estructurantes definidos se produzcan recién a partir del sexto año de la aprobación del PPOT propuesto. Me animo a anticipar que para entonces es altamente probable que los programas, subprogramas y proyectos se encontrarán desactualizados ante el avance de los factores críticos que afectan a nuestro territorio. 

Señor presidente, la sanción de la Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo fue resistida por décadas por poderosos factores de interés económico. Es necesaria una fuerte decisión política para lograr que el interés público sea la guía de la acción de los organismos públicos y el marco para lograr grandes acuerdos con los diversos actores de la vida social y económica de nuestra provincia. La Ley 8051 no fue sancionada en contra de nadie, ni fue concebida para desatar ninguna guerra de intereses. Pero resulta inadmisible que su implementación –o falta de implementación- la convierta en un instrumento inocuo, incapaz de generar condiciones para las transformaciones que nuestra provincia necesita y que nuestra población reclama. De aprobarse el PPOT en las condiciones en las que ha sido remitido nada o poco cambiará en la provincia en vistas a la creación de condiciones para el desarrollo. Reitero mi valoración del esfuerzo realizado, pero se trata de un esfuerzo que, de no salvarse las omisiones y déficits existentes en la propuesta del Ejecutivo, no provocará consecuencias prácticas o que las dilatará. Es el momento que la H. Legislatura, actor fundamental en el proceso de debate y sanción de la Ley, exija que la Ley se cumpla. 

Por todo lo expuesto, solicito a Ud. respetuosamente que promueva que la H. Cámara de Diputados, previo a la aprobación del PPOT, emplace al Poder Ejecutivo a dar estricto cumplimiento a lo dispuesto por la Ley 8051en lo referido al pleno funcionamiento de las instituciones y de los instrumentos creados por la ley, y a que complete los procedimientos que se encuentran pendientes para la adecuada elaboración y evaluación del plan.

Remito copia de la presente para su conocimiento a los presidentes de los bloques legislativos integrantes de la H. Cámara. 

Sin otro particular saludo a Ud. con la más distinguida consideración.